Læren om myndighetsmisbruk

Konstitusjonen hviler på en forutsetning om fordeling mellom den lovgivende, dømmende og utøvende makt, jf. maktfordelingsprinsippet. Da domstolenes rolle i utgangspunktet er å håndheve lov og rett, er kontrollen som et utgangspunkt begrenset til å finne ut om forvaltningen har holdt seg innenfor grensene som følger av lov og rett, og så overlate til forvaltningen å vurdere om deres avgjørelser er rimelige og hensiktsmessige. Domstolene kan derfor i utgangspunktet ikke overprøve et vedtak er med den begrunnelse at avgjørelsen som resultat er urimelig eller uhensiktsmessig, så lenge det er tatt relevante lovlige hensyn i skjønnsutøvelsen fra forvaltningen.

Et vedtak må som et grunnvilkår alltid bygges på hensyn som på en eller annen måte er saklige eller relevante i relasjon til kompetansegrunnlaget selv (loven). Helt vilkårlige og utenforliggende hensyn skal ikke trekkes inn i vurderingen av loven, og skjønnsutøvelsen må dermed som en hovedregel ligge innenfor lovens formål på en eller annen måte. Det regnes dermed som myndighetsmisbruk når forvaltningens utøvelse av skjønn (uavhengig av hvor fritt skjønnet er), tar utenforliggende hensyn, treffer vilkårlige, uforholdsmessige eller sterkt urimelige avgjørelser, eller driver usaklig forskjellsbehandling som ikke har sitt grunnlag i loven.

Domstolene kan dermed når skjønnsutøvelsen ligger klart utenfor det som er rimelig å akseptere fra forvaltningen, prøve om et vedtak skal kjennes ugyldig, fordi det i ikke ubetydelig grad er tatt utenforliggende eller usaklige hensyn, foreligger ulovlig forskjellsbehandling eller foreligger brudd på likhetsprinsippet, samt om avgjørelsen er så urimelig at den må anses ugyldig. Ugydlighet vil da måtte hjemles i ulovfestet rett og læren om domstolsprøvelse ved myndighetsmisbruk.

Selv om forvaltningen etter loven er gitt adgang til å utøve et mer eller mindre fritt skjønn, setter loven likevel alltid visse yttergrenser for hvilke hensyn som kan tas ved utøvelsen av skjønnet, som en absolutt minstestandard. Det finnes således en snever åpning for domstolene til å overprøve skjønnsutøvelsen også ved relativt frie skjønn, når den mener at en avgjørelse er bygget på utenforliggende hensyn, det er foretatt usaklig forskjellsbehandling, eller om vedtaket fremstår som uforholdsmessig og urimelig tyngende. Med andre ord kan domstolene etter rettspraksis slå ned på skjønn som er så urimelig eller uforsvarlig i forhold til de oppgaver som forvaltningen skal utføre etter hjemmelsloven at det må betegnes som myndighetsmisbruk fra forvaltningen.

Det er generelt sett vanskelig å avgjøre hva som er lovlige sidehensyn og hvilke hensyn som oppfattes å ligge helt utenfor loven, ettersom forvaltningen normalt innrømmes en diskresjonær kompetanse også i forhold til å avgjøre hva som er lovlige hensyn. Hovedsynspunktet i rettspraksis i dag er at det i atskillig grad må godtas at det ved en avgjørelse også bygges på andre hensyn enn de som direkte faller inn under vedkommende lovs formål og derfra utlede såkalte tillatte/nøytrale sidehensyn. I Rt. 1982 s. 1625 ble det uttalt at man som hovedregel må utvise «forsiktighet med å anta at et hensyn som adekvat kan fremmes etter en lov eller lovbestemmelse, ikke er relevant ved en annen …». I praksis har læren om myndighetsmisbruk derfor mer karakter av en svært snever sikkerhetsventil på ulovfestet grunnlag (utviklet i rettspraksis), som benyttes i de mest graverende tilfellene av dårlig skjønnsutøvelse fra forvaltningen.

At det eksisterer en slik lære om myndighetsmisbruk, ble blant annet nevnt i lagmannsrettens dom i Rt. 1981 s. 745 (Isene-dommen s. 751):

”Alfred S. Isene meiner forkjøpsvetaket er urimeleg. Domstolane kan ikkje setje til sides eit forvaltningsvedtak berre fordi dei meiner vedtaket er urimelig eller dei meiner at eit anna resultat ville ha vore meir i samsvar med lova sine intensjonar. Likevel har det gjennom rettspraksis utvikla seg reglar som går ut på at dersom eit forvaltningsvedtak er så sterkt urimeleg at det ligg føre det ein kallar for maktsmisbruk er vedtaket ugyldig. Retten meiner det ikkje ligg føre noko slikt maktmisbruk i denne saka”.

Læren om myndighetsmisbruk kan også få anvendelse på anbudskonkurranser, dersom det er vektlagt hensyn som ligger utenfor det utlyste anbudsgrunnlaget, jf. eksempelvis Rt. 1998 s. 1398 (Torghatten s. 1406):

”På denne bakgrunn må saken vurderes med utgangspunkt i at det er tale om offentlig myndighetsutøvelse. Men når fylkeskommunen benytter anbud for å kunne redusere de offentlige tilskuddene, kan også de krav som stilles til partene i anbudsretten ha en viss betydning. Dette innebærer bl a at anbudsformen begrenser hvilke hensyn fylkeskommunen kan legge vekt på ved avgjørelsen, noe som fører til at domstolene i større grad kan prøve vedtaket”.

Domstolenes vilje til å gå inn på en konkret vurdering av rimeligheten og sakligheten av forvaltningsvedtak etter læren om myndighetsmisbruk har gått i bølger. Som sagt er det normalt lov til å forskjellsbehandle, og forvaltningen står også relativt fritt til å trekke inn sidehensyn i rettsanvendelsen som ikke nødvendigvis fremkommer direkte av lovens ordlyd, formål eller forarbeider. I Rt. 1997 s. 1795 uttalte Høyesterett at det skal svært mye til før forvaltningsavgjørelser underkjennes på grunn av urimelighet. Det skal nok i dag svært mye til at et skjønn oppfattes som så ensidig, usaklig, vilkårlig eller urimelig at vedtaket ansees som ugyldig etter læren om myndighetsmisbruk. Lista ligger meget høyt, og i praksis vil bare de usedvanlig klare overtredelser av krav til forsvarlig skjønnsutøvelse kunne vinne frem. I rettsprakis har man derfor svært få eksempler på at vedtak er kjent ugyldig fra nyere tid med grunnlag i læren om myndighetsmisbruk. I senere rettspraksis har det vært reist spørsmål om domstolene kan prøve hvilken vekt lovlige og saklige hensyn kan tillegges. Foreløpig ser det ikke ut som at domstolene skal kunne prøve vektleggingen av lovlige hensyn, jf. Rt. 1993 s. 528 og Rt. 1996 s. 78.

Det kan også være myndighetsmisbruk, dersom et forvaltningsorgan ikke respekterer andre forvaltningsvedtak i skjønnsutøvelsen. I Rt. 1962 s. 530 (Haraldshaugen) la flertallet i Høyesterett til grunn at bygningsrådet nektet byggetillatelse etter daværende bygningslov ut fra «skjønnhetshensyn», selv om vedkommende departement hadde dispensert etter den da daværende fornminneloven (s. 538):

“Det er på det rene at etter fredningsvedtaket skal også forandringer av hus som ligger i det område som vi her har med å gjøre, godkjennes av Kirke- og undervisningsdepartementet. I vårt tilfelle har departementet gitt slik godkjenning, og dermed må etter min mening saken være endelig avgjort. Når loven har henlagt avgjørelsen til departementet, må dette være slik å forstå, at departementet har en eksklusiv kompetanse når det gjelder varetagelsen av de hensyn som loven har villet tilgodese og departementet derfor har fredet området”.