Vedtak må endre eller etablere en rettslig tilstand

Et vedtak må (uavhengig av form) av natur være rettsstiftende, ved å etablere eller endre rettsstillingen mellom private, eller mellom private og det offentlige. Forvaltningskomiteen foreslo opprinnelig at et vedtak er avgjørelser som er ”bestemmende for rettsstillingen til private personer “. Forvaltningsavgjørelser må således atskilles fra forvaltningens faktiske handlinger som kun endrer faktiske tilstander, mens et vedtak som forvaltningsavgjørelse etablerer eller endrer en rettslig tilstand. Prosessledende beslutninger i forbindelse med en bestemt sak ikke er enkeltvedtak eller forskrift. Heller ikke delegasjonsbeslutninger kan regnes som enkeltvedtak etter forvaltningensloven. Imidlertid kan undertiden også faktiske handlinger utgjøre et vedtak, kun hvis de rettslig sett griper inn i borgers rettigheter eller plikter.

Man har i teorien sagt at en faktisk handling etablerer eller endrer en faktisk tilstand, mens et vedtak retter seg mot å etablere eller endre en rettslig tilstand. Det har vært en del diskusjoner i teorien om eksempelvis å avskilte en bil som faktisk handling også er et vedtak, eller bare en faktisk handling. I en slik situasjon så vil det imidlertid være fattet et forutgående vedtak om avskilting, slik at det kanskje er naturlig å betrakte den faktiske avskiltingen som tvangsgjennomføring av det forutgående vedtak. Det er det forutgående vedtak om avskilting som således griper inn i den privates rettigheter og plikter, og vedkommende har da ikke lov til å benytte kjøretøyet. Det er videre vedtaket om avskilting som kan påklages ikke tvangsgjennomføringen. På samme måte er det antatt at beslutning om utsatt iverksetting av et vedtak etter ikke er et vedtak.

Et interessant spørsmål i forhold til om en faktisk handling kan være et vedtak har vi i Rt. 1999 side 1517 (Selbusjøen), der temaet var om en handling fra Direktoratet for jakt, viltstell og ferskvannsfiskes om å sette ut krepsdyret Mysis relicta, representerte et enkeltvedtak som kunne kjennes ugyldig. Høyesterett uttalte da på side 1526:

” Som utgangspunkt må etter min mening et tiltak som klart skader fisket, sies å være « bestemmende » for grunneierens fiskerett. Det som likevel skaper tvil, er at direktoratet regnet med utelukkende positive virkninger av mysisutsettingen. Dersom dette hadde slått til, ville en neppe ha rubrisert handlingen som et forvaltningsvedtak og dermed et enkeltvedtak. Det avgjørende for klassifiseringen må formentlig være om direktoratet i vårt tilfelle burde ha tatt i betraktning muligheten for at eiernes fiskerett ville kunne skades. Dette kommer jeg tilbake til som et sentralt moment under vurderingen av hvorvidt direktoratet er erstatningspliktig på subjektivt grunnlag. Ut fra mitt syn på saken finner jeg det etter omstendighetene unødvendig å konkludere med hensyn til om vi her står overfor et enkeltvedtak. Jeg nevner likevel at selv om beslutningen om utsetting av mysis ble kjent ugyldig som enkeltvedtak, er det ikke selvsagt at et objektivt ansvar for ugyldige forvaltningsvedtak vil kunne strekkes ut til å omfatte den type skadefølger som vi her står overfor”.

I forhold til om rådgivende utalelser kan være vedtak, er en kjennelse fra Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt. 1998 side 300 (Draktreklame) relevant. Høyesterett la der til grunn at et brev fra Rusmiddeldirektoratet til to bryggerier med anmodning om å stanse bruken av firmanavnet i sin markedsføring ikke var et vedtak:

”Rusmiddeldirektoratet gir i sine brev uttrykk for en tolkning av alkoholreklameforbudet i alkoholloven § 9-2 første ledd som det mener må få betydning for draktreklamen, og det gis også uttrykk for hvilke følger fortsatt reklamevirksomhet kan få. En slik uttalelse skaper ikke noe nytt rettsgrunnlag for eventuelle sanksjoner mot selskapene.”

Utbetalinger kan imidlertid ansees som vedtak i seg selv, dersom utbetalingene skjer i rent offentligrettslig øyemed. I Rt. 2002 side 19 (Legerefusjon) var saksforholdet at trygdemyndighetene krevet tilbakebetalt en del refusjon to leger hadde mottatt. Ett av spørsmålene Høyesterett måtte ta stilling til var om refusjonsutbetalingene, som formelt sett skjedde med hjemmel i en avtale, var å betrakte som enkeltvedtak. Grunnlaget for tilbakebetalingskravet var antatt overforbruk ved tre typer prøver tatt ved celletellermaskin. Utbetalingene fra trygden for refusjonskrav fra legene ble ansett å være enkeltvedtak på side 34, og ble begrunnet med at refusjonen skjedde etter rent offentligrettslige regler:

”Jeg tar først stilling til om trygdemyndighetenes avgjørelse om tilbakesøkning er å regne som enkeltvedtak. Jeg bemerker at folketrygdloven § 2-5 og refusjonstariffen §§ 4 – 5 forutsetter at stønaden utbetales pasienten direkte. Etter avtalene mellom legene og trygdemyndighetene er det legen som fremsetter pasientens refusjonskrav. Det materielle innholdet i kravet reguleres i sin helhet av offentligrettslige regler. Ordningen med direkte oppgjør er etablert i offentlig regi og må i det alt vesentlige anses begrunnet i trygdemyndighetenes og pasientenes interesser. Jeg nevner også at det refusjonskrav som legen fremmer overfor trygdekontoret, foreldes etter særegne offentligrettslige regler, jf. folketrygdloven 1966 § 14-9, og ikke som vanlig formueskrav etter den alminnelige foreldelseslov. At det foreligger en kollektivavtale mellom RTV og legeforeningen, og tilslutningsavtale i forhold til den enkelte lege, kan ikke endre den offentligrettslige karakter av de aktuelle utbetalingene fra trygden. Det er for meg lite tvilsomt at utbetaling av stønad fra folketrygden er enkeltvedtak etter forvaltningsloven enten dette skjer fra trygdekontoret til pasienten direkte eller med direkte oppgjør til legen. Det er da heller ikke tvilsomt at en avgjørelse om å kreve tilbake for meget betalt refusjon ved overforbruk av takster også må anses som enkeltvedtak”.

Andre ganger vil det være spørsmål om avgjørelsen bare leder frem til et vedtak (prosessledende avgjørelse). Som nevnt vil de fleste prosessledende avgjørelser ikke være et vedtak, fordi det normalt kun vil være den endelige avgjørelsen som vil være bestemmende for borger. I Lovavdelingens uttalelse JDLOV-1982-659 legges imidlertid til grunn at visse uttalelser i lovens forarbeider kan tolkes slik at vedtak om bokettersyn alltid må betraktes som enkeltvedtak. Lovavdelingen antar imidlertid at en avgjørelse om bokettersyn bare er å betrakte som enkeltvedtak når det dreier seg om et enkeltstående tiltak overfor vedkommende. Dersom beslutningen om bokettersyn inngår i forberedelsen av en annen sak, er det mer naturlig å betrakte den som en prosessledende avgjørelse som faller utenfor forvaltningslovens begrep « enkeltvedtak ».

Selv om en uttalelse eller faktsk handling ikke anses som bestemmende for rettigheter og plikter og således ikke bli rå anse som et vedtak, så vil forvaltningen likevel kunne bli erstatningsansvarlig for eventuell skade etter skadeserstatningsloven § 2-1. En dom for et vedtaks ugyldighet vil imidlertid være nødvendig for å slå fast at en part ikke er bundet av avgjørelsen rettslig sett.