Vilkårslæren

Hovedregelen i norsk rett er at plikter ikke kan pålegges private uten hjemmel i lov eller etter annet kompetansegrunnlag. Ved tildeling av konsesjon eller andre offentlige vedtak som begunstiger borger som tildeling av midler, og som borger ellers ikke ville hatt krav på, oppstår spørsmålet om og i hvilken grad forvaltningen kan gjøre tildelingen betinget av at visse angitte vilkår oppfylles. Med andre ord sette vilkår/krav for tillatelsen.

Eksempelvis å kreve en viss andel norsk musikk og egenproduserte kulturprogrammer ved tildeling av radiokonsesjon, tildele kulturmidler mot å ta inn skribenter med minoritetsbakgrunn eller kreve renseanlegg ved tildeling av konsesjon til gasskraftverk. Den som har fått tillatelsen pålegges således særskilte plikter, som motytelse for å få et bestemt vedtak som tilgodeser søker. Hvis ikke pliktene oppfylles, vil tillatelsen kunne trekkes tilbake eller ikke fornyes.

Forvaltningen har klart nok adgang til å stille betingelser, når lovens ordlyd selv gir forvaltningen fullmakt til å sette nærmere betingelser for tillatelser eller andre begunstigende vedtak. Eksempler på slike lover er konsesjonsloven § 9, plan- og bygningsloven § 7 og sosialtjenesteloven § 5-3. Forvaltningen kan her fritt utøve sin lovgitte myndighet og sette betingelser som er i samsvar med lovens ordlyd og formål for øvrig. Hvor langt forvaltningen kan gå i å sette inngripende betingelser ved et begunstigende vedtak vil her bero på en konkret fortolkning av lovens ordlyd, formål og forarbeider, jf. Rt. 2003 s. 764 (avsnitt 60):

”Adgangen til å stille vilkår ved dispensasjon fra reguleringsplan framgår av plan- og bygningsloven § 7 første ledd, som både gir hjemmel for dispensasjon når særlige grunner foreligger, og som i siste punktum sier at det kan settes vilkår for dispensasjonen. Hvilke vilkår som kan settes, er omtalt i forarbeidene til plan- og bygningsloven § 7, Ot.prp.nr.56 (1984-1985) side 102, der det heter: « Det er ikke hvilke som helst vilkår som kan settes, disse må ligge innenfor rammen av de hensyn loven skal ivareta. Det må også være en naturlig sammenheng mellom dispensasjon og vilkår, f.eks. slik at vilkår så langt som mulig kompenserer for ulemper o.l. dispensasjon ellers kan medføre. »”

Når lovens ordlyd ikke sier noe om forvaltningsorganets adgang til å stille vilkår ved begunstigende vedtak, oppstår spørsmålet om forvaltningen likevel kan stille vilkår som betingelse for vedtaket, og pålegge søker plikter uten at adgangen til å stille vilkår for vedtaket følger av lovens ordlyd. Begrunnelsen for dette er at når loven gjør en rettighet avhengig av tillatelse, og forvaltningen på forvaltningsområdet står fritt til å nekte å innvilge et begunstigende vedtak, så må forvaltningen kunne stille vilkår for å gi borger noe han egentlig ikke har rett til etter loven. Tanken er dermed et slags fra det mer til det mindre-argument, om at det er i borgers interesse å godta noen betingelser for å få rett til et større gode, som han ellers ikke ville ha fått. Forutsetningen for å bruke dette grunnlag er at forvaltningen står fritt til å avgjøre om tillatelse skal gis. Å sette vilkår med grunnlag i at borger ellers ikke ville hatt krav på tillatelsen er således bare aktuelt hvor forvaltningen har fritt skjønn i forhold til om borger skal få tillatelse. Forvaltningen kan av den grunn ikke sette betingelser ved begunstigende vedtak som en søker uansett har krav på å få, som for eksempel trygdeytelser.

Eksempelvis kan forvaltningen ved søknad om utslippstillatelse etter forurensningsloven fastsette grenser for utslippstillatelsen, eller sette vilkår for utnyttelsen for at søker skal få dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 7. Søker står nemlig fritt til å benytte seg av retten, eller la være. Å stille vilkår vil for øvrig kun være aktuelt ved en forutgående søknad, slik at det alltid vil ligge et element av frivillighet i en eventuell ”hestehandel” med forvaltningen.

Rettspraksis har således anerkjent en viss adgang til å fastsette vilkår for å fastsette vilkår ved begunstigende vedtak etter den ulovfestede vilkårslæren, jf. Rt. 2003 s. 764 (avsnitt 61):

”Det fremgår ikke på samme måte i § 28-1 nr. 2 at det kan settes vilkår for vedtak om endring i reguleringsplan. Men det er alminnelig akseptert at en slik adgang følger av at endringsvedtaket innebærer utøvelse av et forvaltningsmessig skjønn. I slike tilfeller vil utgangspunktet være at forvaltningsmyndigheten kan sette vilkår som tjener til å motvirke de skadevirkninger eller ulemper som ellers kan følge av vedtaket”.

I Rt. 1961 s. 297 (Glacier blue-dommen) fikk en eier av et begravelsesbyrå i 1955 av Veidirektoratet under et bilarasjoneringsforbud spesiell kjøpetillatelse lydende på « en stk. begravelsesbil ». Begravelsesagenten kjøpte etter kjøpetillatelsen under rasjoneringsforbudet en glacier-blue Chevrolet stasjonsvogn, som han brukte utelukkende privat i de 10 første månedene. Veidirektoratet krevde etter hvert at den skulle lakkeres sort under henvisning til at bilen var forutsatt kjøpt som begravelsesbil ved tilsagnet. I dommen på side 299 ble følgende uttalt:

”Hvis den innkjøpte stasjonsvogn på ordinær måte hadde vært tatt i bruk for begravelsesbyrået til avløsning av søkerens tidligere begravelsesbil, antar jeg at forholdet overfor Veidirektoratet måtte være i orden slik at det ikke var plass for særskilte pålegg. Men hvis dette ikke ble gjort, eller ikke ble gjennomført innen rimelig tid, var forutsetningen for kjøpetillatelsen misligholdt, og Veidirektoratet måtte kunne trekke tillatelsen tilbake eller, om man ikke i første omgang ville gå så langt, stille Sundseth overfor valget om å underkaste seg nærmere angitte vilkår til sikring av kontrollen”.

I forhold til kravet om at bilen måtte lakkeres sort for å oppfylle forutsetningene for vedtaket, ble kravet akseptert av Høyesterett:

”Når det gjelder det pålegg som ble gitt, at vognen skulle sortlakkeres, finner jeg det med lagmannsretten klart at pålegget ikke kan betegnes som vilkårlig, enn si sjikanøst; det var etter min mening et under de foreliggende omstendigheter rimelig krav som utvilsomt måtte ligge innenfor området for Veidirektoratets oppgaver i forbindelse med kontrollen med gjennomføringen av bilfordelingen”.

Den ulovfestede vilkårslæren gir forvaltningen en begrenset adgang til å sette vilkår i forvaltningsvedtak, uten at det er nevnt i hjemmelsgrunnlaget. Det er allminnelig antatt at betingelsene må ha saklig sammenheng med lovens formål og de samfunnsmessige oppgaver loven skal ivareta, samt at betingelsene må være forholdsmessige i forhold til det godet som oppnås gjennom tillatelsen. Hvor vide vilkår som forvaltningen har adgang til å fatte, vil bero på en konkret fortolkning av lovens ordlyd, formål og forarbeider. Rettspraksis har også vektlagt om samfunnet vil kunne tjene på slike vilkår, jf. eksempelvis «Tjøme-dommen» RG 1969 side 325. Imidlertid vil det være tvilsomt i hvilken grad forvaltningen kan stille vilkår om gjennomføring av noe som samfunnsmessig sett er ønskelig, men som lovgivningen går inn for å fremme gjennom andre lover og andre organer. Forvaltningen kan heller ikke fastsette vilkår som utelukkende er for å skaffe stat eller kommune inntekter. Vilkårene må være relevante i forhold til det materielle lovgrunnlaget på en eller annen måte.

Domstolene må således foreta en helhetsvurdering, hvor man må avveie i hvilken grad vilkårene/betingelsene er egnet til å tilgodese formål eller hensyn som er relevante etter loven, opp mot hvor inngripende vilkårene vil være for borger. Kravet om saklig sammenheng med lovens formål og relevante hensyn og forholdsmessighet gjelder for så vidt også når loven selv åpner for at forvaltningen setter vilkår for en tillatelse eller tildeling av midler. Vilkårene kan dermed ikke være usaklige, utenforliggende etter loven eller være åpenbart sterkt urimelige for søker i forhold til det gode som tildeles.

Videre vil forvaltningen lettere kunne stille vilkår når søker samtykker til vilkårene etter forhandlinger eller det utvises passivitet fra den private parts side. Forvaltningens myndighetsutøvelse vil her få støtte gjennom avtalegrunnlag ved at den private part på avtalerettslig grunnlag ansees for å samtykke i at tillatelsen er betinget av bestemte vilkår. Et eventuelt samtykke vil likevel bare inngå i en helhetsvurdering om vilkårene er forholdsmessige og har saklig sammenheng med lovgrunnlaget. Eksempler fra rettspraksis på at samtykke har vært relevant er Rt. 1915 side 161 (kraftledning), Rt. 1964 side 256 (bensinstasjon), Rt. 1964 side 206 (Mimi Halvorsen) og Rt 1979 side 994 (drosjesjåfør).

I Rt. 1964 side 206 (Mimi Halvorsen) s. 212 og 213 ble det etter samtykke akseptert som betingelse for en jord- og skogkonsesjon at erververen avsto en del av sin eiendom som tilskottsjord til en innenbygdsboende gårdbruker som trengte jorden til sitt gårdsbruk:

”Etter dette finner jeg å måtte legge til grunn at det i dette tilfelle var lovlig adgang til i medhold av lovens § 7 å sette som betingelse for en jord- og skogkonsesjon at erververen avsto en del av sin eiendom som tilskottsjord til en innenbygdsboende gårdbruker som trengte jorden til sitt gårdsbruk. Hvor langt administrasjonen i sin alminnelighet er berettiget til å gå, finner jeg ikke grunn til å komme nærmere inn på, idet de særlige forhold som foreligger i vår sak etter min mening i hvert fall hjemler den konsesjonsbetingelse det er tale om”.

Dersom vilkårene ligger utenfor det forvaltningen har adgang til etter en helhetlig vurdering, oppstår spørsmålet om feilen medfører at hele vedtaket skal ansees som ugyldig, eller om kun de urimelige vilkårene faller bort (delvis ugyldighet). I de fleste tilfeller hvor det er feil i saksbehandlingen vil hele vedtaket måtte anses som ugyldig. Dersom retten kommer til at det ikker anledning til å stille vilkår, eller at vilkårene er for strenge, vil normalt bare vilkårene falle bor, og den begunstigende delen av vedtaket vil stå seg, jf. Rt. 1979 side 994.

Vilkårslæren har nær sammenheng med læren om myndighetsmisbruk, idet domstolene tilsvarende skal vurdere om de hensyn som ligger til grunn for vilkårene ligger innenfor lovens relevante hensyn og formål. Domstolenes prøvelsesrett av vilkårs rimelighet ved begunstigende vedtak antas dermed normalt ikke å være begrenset av at forvaltningen ellers har et fritt skjønn i rettsanvendelsen. Domstolene har således en relativt omfattende prøvelsesrett om vilkår ved begunstigende vedtak ligger innenfor lovens formål og relevante hensyn.