Forvaltningsorganer

Ordet forvaltning betyr styring eller administrasjon, og brukes gjerne om den virksomhet som utøves av offentlige myndigheter. I forarbeidene til forvaltningsloven Ot.prp.nr.38 (1964-1965) «Om lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)» s. 21 er det sagt følgende om begrepet forvaltning:

”Begrepet « forvaltning » brukes hos oss gjerne i to ulike betydninger, dels rent funksjonelt med sikte på arten av den virksomhet som utøves, og dels institusjonelt med sikte på den myndighet eller det organ som utøver virksomheten”.

Forvaltningsloven § 1 definerer forvaltningsorgan som ”ethvert organ for stat eller kommune”. I tillegg vil forvaltningsloven også omfatte fylkeskommunale organer. Et organ er en enhet innenfor myndighetene som er tildelt kompetanse gjennom lov og/eller delegasjon fra overordnet myndighet (fullmakt) til å utøve myndighet og annen offentlig forvaltning som tildeling av midler, utredning mv. Forvaltningsloven § 4 slår fast at offentlige organer som Stortinget, Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen og andre organer som hører under Stortinget samt domstolene, ikke går inn under definisjonen forvaltningsorgan, og de omfattes derfor ikke av forvaltningsloven. Loven omfatter imidlertid andre folkevalgte og politisk utpekte organer som kommunestyre, fylkesting, Regjeringen og direktoratstyrer.

Det avgjørende vil være om enheten ansees som et organ for stat eller kommune. Øvrige organer for stat eller kommune vil omfattes av loven, med mindre det er gjort unntak i lov.

Den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen vil være underlagt kommunene og fylkeskommunene (fylkene) etter lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), og det vil være henholdsvis kommunestyret og fylkestinget som vil være de øverste myndigheter i den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen. Hver enkelt kommune vil ha kommunal selvråderett etter kommuneloven, slik at de kommunale organer vil måtte svare for eget kommunestyre. Ved klagebehandling i kommunene og fylkeskommunene vil imidlertid ofte klagebehandlingen skje hos statlig organ, som Fylkesmannen, men ingen statlige organer kan instruere kommunene i enkeltsaker.

Den statlige forvaltningen er som hovedregel underlagt Regjeringen og departementene. Dette følger av Grunnloven § 3 som sier at ”Den utøvende Magt er hos Kongen”, hvor Kongen må forstås som Regjeringen. I tillegg har man kommunale forvaltningsorganer underlagt kommunene, og forvaltningsorganer som er organisert som uavhengige nemnder og råd mv., som ikke vil være underlagt instruksjon i myndighetsutøvelsen.

Private rettssubjekter kan i sjeldne tilfeller regnes som forvaltningsorganer, dersom de treffer enkelvedtak eller utferdiger forskrifter med hjemmel i lov (utøvelse av offentlig myndighet), jf. forvaltningsloven § 1 tredje punktum:

”Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift”.

Med privat rettssubjekt menes privateide organisasjoner, institusjoner og bedrifter m.v. som ikke anses som organ for stat eller kommune, men som likevel er gitt kompetanse i lov til å utøve offentlig myndighet. Eksempler på dette er salgslagene som Norges Råfisklag og Norges Sildesalgslag som utøver offentlig myndighet som kontroll og inndragning av fangst, nedlegge midlertidig forbud mot fangst eller påby innskrenkninger i fisket og dirigere fangster etter lov 14. desember 1951 nr. 3 om omsetning av råfisk (råfiskloven). Et annet eksempel er Det norske veritas som er gitt kompetanse til teknisk sertifisering og registrering av skip etter sjøloven.

Har et privat rettssubjekt fått kompetanse i lov til å treffe et vedtak eller utferdige en forskrift, regnes det som forvaltningsorgan kun ved utøvelsen av denne myndighet, men aldri ellers. Loven skiller mellom forvaltningsorgan og private rettssubjekter på bakgrunn av at forvaltningsloven kap 2 og 3 som omhandler habilitet og alminnelige saksbehandlingsregler, får anvendelse på all virksomhet som forvaltningsorgan driver, mens forvaltningsloven kap. IV-VI kun får anvendelse på private rettssubjekter når de behandler saker om enkeltvedtak eller forvaltningsloven kap. VII for forskrifter.

Forvaltningsloven og offentlighetsloven får i utgangspunktet ikke anvendelse på egne rettssubjekter, som er utskilt fra stat eller kommune. Enkelte offentlige institusjoner er organisert som egne rettssubjekter, og er rettslig og økonomisk utskilt fra stat og kommune. Eksempler er Vinmonopolet, Norsk Tipping og INVANOR, som er organisert som såkalte særlovselskap. Postbanken er også et særlig særlovselskap. Særlovselskap vil som et utgangspunkt ikke kunne anses som ”organ for stat eller kommune,” siden de er utskilt fra Staten, og særlovsselskap faller etter statsforetaksloven § 4 som alminnelig regel helt utenfor forvaltningsloven, som lyder: ”Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) gjelder ikke for statsforetak”. Imidlertid vil forvaltningsloven få anvendelse når de fatter enkeltvedtak eller forskrifter. For særlovsselskaper kan forholdet til forvaltningsloven også være spesialregulert i særloven. Statlig eide selskap som Statoil, Norsk Hydro osv., vil ikke kunne anses som forvaltningsorgan, da de fullt ut er private rettssubjekter.

Andre spesielt utskilte rettssubjekter er interkommunale selskaper som er opprettet etter lov 29. jan. 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper, som er egne rettssubjekter på linje med aksjeselskaper, og således heller ikke vil være underlagt forvaltningslovens regler, med mindre de utferdiger vedtak.

Enkelte råd og nemnder som Utlendingsnemda, Pasientklagenemnda, Forbrukerrådet, Forbrukertvistutvalget, osv. må ansees som statlig organ, men er likevel gitt en særlig uavhengig stilling av Stortinget, og er ment å være unntatt instruksjonsrett fra departementene for å kunne utøve sin virksomhet fritt og uavhengig. I forarbeidene Ot.prp.nr.38 (1964-1965) side 31 og 32 er det klart lagt til grunn at slike nemnder og råd anses som forvaltningsorgan, og at de er underlagt forvaltningslovens bestemmelser, selv om de i sin skjønnsutøvelse er mer eller mindre uavhengig i forhold til resten av forvaltningshierarkiet:

”Derimot kan det være grunn til å understreke at lovens regler får anvendelse på nemnder, råd og andre kollegiale forvaltningsorgan. Komiteen uttaler om dette bl.a. (side 99): « Råd og nemnder er forvaltningsorgan og hovedregelen må være at de grunnprinsipper som gjelder for saksbehandlingen i forvaltningen, må følges også for de saker rådene behandler og man viser for så vidt til fremstillingen i hovedavsnitt C nedenfor. Det særegne er at rådene er kollegiale organ, noe som nødvendiggjør en annen avgjørelsesform enn tjenestemennenes enmannsavgjørelser. Når saken er kommet så langt at den skal avgjøres, gjelder de særlige regler for kollegiale organs avgjørelser, men ellers må saksbehandlingen naturligvis følge de vanlige regler. Saken må være ordentlig opplyst og forberedt, partene må være gitt anledning til å uttale seg i de saker de har krav på det osv Dette er medlemmene av råd og nemnder ofte ikke klar over. Man får inntrykk av at det rår den oppfatning at de vanlige regler for saksbehandlingen ikke gjelder – at de kollegiale organ for så vidt skulle være mer suverene enn tjenestemenn – og stå i en særstilling. Dette henger kanskje for en del sammen med at mange nemnder regelmessig treffer skjønnsmessige avgjørelser, og så gjør lett den misforståelse seg gjeldende at de har rett til også å gå skjønnsmessig frem når det gjelder saksbehandlingen. Her må det imidlertid bestemt fastholdes at når det gjelder sakens forberedelse og de opplysninger som må foreligge før den avgjøres, gjelder ingen andre regler for de saker som behandles av kollegiale organ enn for saker som avgjøres av faste tjenestemenn. Rådene har fullt ut ansvaret for at saken er ordentlig forberedt og opplyst, slik at grunnlaget er i orden når rådet eller nemnda treffer sin avgjørelse. »”

Privat oppretede alternative tvisteløsningsorganer som Bankklagenemnda, Inkassoklagenemnda, Eiendomstvistutvalget, Parkeringstvistutvalget m.m. er ikke forvaltningsorganer tilknyttet stat eller kommune, ettersom de typisk er opprettet med grunnlag i bransjeavtaler, slik at innklagede må ha akseptert utvalgets kompetanse til å avsi en avgjørelse i saken.

Det er ikke uvanlig at særlover unntar deler av forvaltningsloven fra deler av saksbehandlingen, selv om enheten som et utgangspunkt anses som et forvaltningsorgan. Helseforetak er eksempelvis etter rettspraksis ansett som forvaltningsorgan, og er underlagt forvaltningsloven som et utgangspunkt, jf. helseforetaksloven § 5, men forvaltningsloven gjelder likevel ikke for klage på pasientrettigheter etter pasientrettighetsloven kap. 2, jf. pasientrettighetsloven § 2-7.

Offentlige stiftelser, selskaper eller sammenslutninger vil kunne anses som forvaltningsorganer hvis den virksomhet som drives i det vesentligste er innrettet for å ivareta spesielle offentlige interesser. Det samme gjelder offentlig eide aksjeselskaper dersom disse i det vesentligste er opprettet for å ivareta sentrale forvaltningsoppgaver uten konkurranse med private bedrifter, såfremt virksomheten er knyttet til særlige samfunnsoppgaver som ellers ville ha blitt ivaretatt av det ordinære forvaltningsapparat. Ellers er det mange typer offentlige institusjoner og organer som museer, teatre og forskingsinstitutter hvor det vil være tvil om de kan regnes som «forvaltningsorgan». Utredningskomiteer og granskningskommisjoner vil etter vanlig oppfatning ikke reknes som « forvaltningsorgan ». Det er også uklart om Rikslønnsnemnda og Statens lønnsutvalg skal regnes som forvaltningsorgan.

Det vil i tvilstilfellene måtte foretas en konkret vurdering av om en offentlig enhet er forvaltningsorgan eller ikke ut fra enhetens tilknytning til stat eller kommune, formålet med enhetens virksomhet, om enheten opererer privatrettslig i konkurranse med andre private mv. I JDLOV 2003 s. 9029 kom Lovavdelingen til at Finansmarkedsfondet, som var et rent formuesforvaltningsfond var å anse som et forvaltningsorgan på grunn av tilknytningen til “den offentlige forvaltning, både hva angår finansiering, organisering og formål”.