Instruksjon av råd og nemnder

I de senere årene har man sett at Stortinget gjennom lov har valgt å tillegge avgjørelsesmyndighet (ofte som klageinstans) til uavhengige nemnder, råd, ombudsmenn, mv. som Trygderetten, Fylkesnemndene, Utlendingsnemnda, Personvernnemnda, Pasientklagenemnda, Forbrukerrådet, Forbrukertvistutvalget, hvor avgjørelsesmyndigheten ikke er underlagt instruksjonsrett i departementene. Av den grunn er disse nemndenes kompetanse regulert direkte i formell lov, og er ikke utledet fra delegert kompetanse fra departementene/Regjeringen. Disse rådene og nemndene står helt fritt i sin skjønnsutøvelse både generelt og i enkeltsaker. Departementene har ikke instruksjonsmyndighet overfor de ulike nemndene, verken generelt eller i enkeltsaker, men departementet kan likevel gi forskrifter om saksbehandlingen og rettsanvendelsen etter den aktuelle særlovgivning, i den grad særlovgivningen har fullmaktshjemmel. Nemnder vil aldri selv gi forskriftene, selv om de står fritt i å avgjøre enkeltsaker og fastlegge egen forvaltningspraksis i enkeltsakene. Ofte vil departementene eksempelvis på utlendingsrettens område, gi svært detaljerte og hyppige forskrifter knyttet til en gruppe saker, for å sikre at forvaltningspraksis er noenlunde i samsvar med ønsket politikk på området.

De uavhengige nemndene står imidlertid relativt fritt til å fortolke forskriftene i tråd med egen praksis, i den grad forskriftens ordlyd ikke setter klare begrensninger. I 2002 fantes ca. 48 statlige klagenemnder, og bare åtte prosent av alle klagesaker som nå behandles i et departement, jf. Statskonsults notat 2002: 6.

Tradisjonelt har man gjerne utvist en viss varsomhet med å opprette forvaltningsorganer av denne type, og tallmessig er langt de fleste organer undergitt instruksjonsmyndighet. Dette er i samsvar med anbefalingene i Ingvaldsensutvalgets utredning, jf. NOU 1972: 38 Stortingets kontroll med forvaltningen mv. s. 23-24:

«Alle forhold tatt i betraktning mener utvalget at forvaltningen i hovedregelen må bygges opp slik at Regjeringen og departementene har instruksjons- og kontrollmyndighet overfor andre organer. Dette gir som nevnt Regjeringen og departementene mulighet for å gjennomføre en politisk målsetting som kan ha sin bakgrunn i direktiver og ønsker som Stortinget gir uttrykk for. Dessuten er det en fordel at departementene har et ansvar for det som foregår i de underordnede organer og en plikt til å rette på svakheter. […]Utvalget har heller ikke noe å bemerke til at det legges til uavhengige organer å ta avgjørelser i saker hvor sterke rettssikkerhetsgrunner taler for en slik løsning. En kontroll fra departementets side vil også ha som formål sikre gode, rettferdige løsninger, men det kan virke naturlig i en del saker at en kontroll ut fra rettssikkerhetshensyn legges til organer som ikke står under politisk overledelse, sml. foran om kontrollkommisjonene etter lov om psykisk helsevern og Trygderetten.»

Det ble ansett som uheldig at klageorganer i altfor stor grad ikke kunne instrueres, slik at det kunne utvikle seg en praksis ved klagebehandling av saker som var i motstrid med politiske ønsker var Storting og Regjering, jf. Innst. S. nr. 277 (1976-1977) s. 9 og St.forh. 1977 s. 4077:

«Som en hovedregel skal legges til grunn at Kongen og eventuelt også departementene skal ha instruksjons- og kontrollmyndighet over andre offentlige organer. Blir det i et forslag til lov eller stortingsvedtak foreslått at instruksjons- og kontrollmyndigheten skal være begrenset i forhold til det som er hovedregelen, må dette begrunnes i særlige hensyn.»

Dette Stortingsvedtaket har siden vært lagt til grunn som et utgangspunkt, selv om Stortinget selvsagt står fritt til å oppheve eller fravike det. En rekke av de uavhengige organer som fantes, ble likevel opprettholdt, og nye har kommet til siden det.

Blant de organer som ble beholdt etter stortingsvedtaket i 1977, var klagenemndene i ligningsforvaltningen. Klager over avgjørelser truffet av et likningskontor i forbindelse med ligningen, behandles i første omgang av ligningsnemnda, jf. ligningsloven § 9-2 nr. 1 bokstav a. Den som er misfornøyd med ligningsnemndas vedtak i klagesaken, kan bringe saken inn for overligningsnemnda i kommunen, jf. § 9-2 nr. 1 bokstav b (skattyteren) og § 9-5 nr. 3 (likningskontoret). Normalt er klagemulighetene uttømt med det. I visse tilfeller kan imidlertid saken bringes videre inn for fylkesnemnda eller Riksskattenemnda, men i denne sammenheng er det ikke grunn til å gå nærmere inn på det. Det oppfattes som sikker rett at departementet ikke har instruksjonsmyndighet overfor de ulike nemndene, verken generelt eller i enkeltsaker. Departementet kan imidlertid gi forskrifter om saksbehandlingen, jf. ligningsloven § 3-14. Overfor ligningskontorene kan departementet i tillegg gi generelle instrukser om lovtolking og skjønnsutøvelse.

Helt uavhengige er imidlertid slike organer ikke. Selv domstolslignende forvaltningsorganer som Trygderetten kan instrueres om rent administrative spørsmål, jf. lov av 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten § 4 annet ledd, og er gjenstand for etatsstyring slik dette er beskrevet ovenfor. Det samme er tilfelle med fylkesnemndene for sosiale saker, som behandler saker etter sosialtjenesteloven kapittel 9 og barnevernloven kapittel 7. Når man taler om at et myndighetsutøvende organ er uavhengig, er det den rettslige styringen gjennom instruks av organets rettsanvendelse og skjønnsutøvelse i henhold til kompetansen til å utøve myndighet man har i tankene.

Privat oppretede alternative tvisteløsningsorganer som Bankklagenemnda, Inkassoklagenemnda, Eiendomstvistutvalget, Parkeringstvistutvalget m.m. er ikke forvaltningsorganer, men er ofte opprettet med grunnlag i bransjeavtaler, slik at innklagede må ha akseptert utvalgets kompetanse til å avsi en avgjørelse i saken.