Forvaltningen (tilsynsmyndigheter, departement, kommuner mv.) har i lovverket mulighet til å ilegge flere sanksjoner, som har mer eller mindre straff som formål (pønalt formål). I mange særlover vil man dermed ha såkalte administrative reaksjoner som gebyr overtredelsesgebyr, tilleggsskatt, forenklet forelegg. o.l., som kan ha et pønalt formål.

Ved vurderingen av om det er ilagt straff administrativt eller ikke for samme forhold, må man skille mellom administrative reaksjoner som har som formål å endre en pågående atferd (tvangsmulkt), og reaksjoner som har straff som formål. Typisk har tvangsmulkt som formål å få den ulovlige virksomhet til å opphøre, mens overtredelsesgebyr har som formål å straffe en allerede begått overtredelse ut fra preventive grunner. Dersom reaksjonene har et pønalt formål, altså å straffe for overtredelse av et straffbart forhold, vil man lett komme inn på spørsmålet om man også kan straffe for domstolene for samme forhold.

Utgangspunktet er her at Den europeiske menneskerettskonvensjonens tilleggsprotokoll nr. 7 art. 4 (P 7-4) nr. 1 har et forbud mot gjentatt forfølgning (”dobbeltstraff”). Etter EMK protokoll 7 artikkel 4 nr.1 kan ingen stilles for retten eller straffes på ny for en straffbar handling han allerede er endelig frikjent eller domfelt for. I utgangspunktet vil også administrative straffesanksjoner med hjemmel i spesiallovgivningen kunne omfattes, dersom en administrativ reaksjon anses som ”straffesiktelse” (criminal charge) etter EMK art. 6 nr. 1. Bestemmelsens betydning for norsk rett er grundig behandlet i NOU 2003:15 (fra bot til bedring) s. 111 flg.

Hvis forbudet mot dobbeltstraff skal komme til anvendelse overfor en administrativ reaksjon, er det et grunnvilkår at den administrative reaksjonen anses som straff etter EMK art. 6 nr. 1. Her vil Engels-kriteriene fra EMDs praksis som det er redegjort for under ”straffeprosess” spille inn i forhold til om en administrativ reaksjon er straff i EMK art. 6 nr. 1s forstand, blant annet hvordan forholdet klassifiseres etter nasjonal rett, karakteren av og formålet med den lovregel som anvendes, og innholdet og alvoret i den sanksjon det er tale om.

Den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen EMD har dermed lagt til grunn at straffebegrepet i EMK art. 6 har et autonomt innhold, uavhengig av om nasjonal rett oppfatter forholdet som en straffesiktelse, jf. Rt. 2003 s. 1100. Det antas derfor i de fleste tilfeller at å ilegge senere straff fra samme forhold både av forvaltning og Påtalemyndighet, er i strid med EMK art. 6 og tilleggsprotokoll nr. 7 art. 4 nr. 1.

EMK art. 6 og rettspraksis åpner i sjeldne tilfeller for å straffe ulike sider av samme straffbare handling, dersom flere lovbrudd er begått i samme handling, men det vil føre for vidt å redegjøre for grensedragningen her, som er komplisert. Påtalemyndigheten vil likevel normalt avstå fra å ta ut tiltale for samme forhold som er avgjort av det kompetente forvaltningsorgan, dersom den administrative reaksjon har karakter av straff etter EMDs praksis/Engels-kriteriene.

I Rt. 2004 s. 927 ble rettstilstanden oppsummert slik:

”I flere av avgjørelsene er det lagt til grunn at den senere reaksjon har vært ilagt i strid med protokoll 7 artikkel 4 nr.1. I de saker avgjørelsene gjelder, innebærer dette at lovbryteren slipper denne reaksjonen. Avgjørelsene har dessuten betydelige konsekvenser for norsk sanksjonspraksis, først og fremst ved at sanksjonsmyndighet som etter norsk rettstradisjon er av administrativ karakter, må overføres til domstolene og bare kan utøves i sammenheng med pådømmelsen av det straffbare forhold”.

EMK art. 6 og rettsprakis åpner i sjeldne tilfeller for å straffe ulike sider av samme straffbare handling, dersom flere lovbrudd er begått i samme handling, men det vil føre for vidt å redegjøre for grensedragningen her, som er komplisert. Påtalemyndigheten vil likevel normalt avstå fra å ta ut tiltale for forhold som er avgjort av det kompetente forvaltningsorgan.

I praksis ilegges kun bøter og tap av rettigheter fra forvaltningen. Forvaltningen kan ikke ilegge frihetsstraff. I gjeldende rett er det bare i lov om militær disiplinærmyndighet man finner hjemmel for å ilegge frihetsstraff administrativt (arrest inntil 20 dager etter § 5 nr. 1 og frihetsinnskrenkning etter § 5 nr. 3).

Forvaltningen kan gjerne ilegge straffereaksjoner (hvilket gjøres i utstrakt grad og avgjør forhold uten å belaste domstolene), men da er man normalt avskåret fra å straffe for samme forhold i en vanlig straffesak for domstolene.

Et eksempel her er Rt. 2002 side 1298 om grunnlovsmessigheten av tvangsmulkt på 600 000 kroner ilagt etter at et fôringsforbud fastsatt i fôrstansforskriften:

”..., jeg finner under enhver omstendighet, om enn under noen tvil, at tvangsmulkten i vår sak ikke kan opprettholdes som hjemlet i oppdrettslovens § 17. Jeg ser nemlig slik på tvangsmulkten at den, realistisk betraktet, ilegges etter at det ulovlige forhold er opphørt, og at den derved får karakter av en straffereaksjon.”

Et ofte debattert spørsmål er om en reaksjon likevel kan være straff, selv om loven selv ikke betegner reaksjonen som straff. Eksempelvis har det vært flere saker rundt temaet tilleggsskatt, som populært blir kalt straffeskatt. I Rt. 1928 s. 1051 ble det uttalt at selv om lovgivningen karakteriserer en forholdsregel med en annen betegnelse enn straff, er det ikke dermed gitt at den faller utenfor straffebegrepet i Grunnloven § 96.

Sanksjonsutvalgets utredning i NOU 2003: 15 ”Fra bot til bedring” pkt. 5.1.1 har gjennomgått rettspraksis omkring administrative reaksjoner, og vurdert om de faller inn under Grunnloven § 96 definisjon av straff.

”Utvalget mener etter denne gjennomgangen at det ikke er tilstrekkelige holdepunkter for å anta at det bare er bagatellmessige sanksjoner eller sanksjoner på helt spesielle områder som vil gå klar av skrankene i Grunnloven § 96 dersom de ikke formelt er rubrisert som straff etter straffeloven §§ 15 og 16. Det foreligger etter utvalgets syn ingen avgjørelser som endrer den tradisjonelle oppfatning om at lovgivers karakteristikk av en sanksjon normalt er avgjørende også i forhold til Grunnloven, selv om reaksjonen har et klart pønalt formål, så lenge det ikke er tale om frihetsberøvelse.

Til tross for dette kan det selvsagt ikke utelukkes at en administrativ sanksjon unntaksvis kan bli bedømt som straff i Grunnlovens forstand. Hensyn ved vurderingen vil være reaksjonens art og omfang, samt hva slags overtredelse den er en reaksjon på. Forholdet til Grunnloven må vurderes for den enkelte sanksjonshjemmel i lovverket og i prinsippet også i forhold til den konkrete sak der en sanksjonshjemmel benyttes”.

Sanksjonsutvalget viser blant annet til plenumsdommen i Rt 2000 side 996 om tilleggsskatt, der det uttales:

”Administrativt ilagt tilleggsskatt (straffeskatt) etter de tidligere bestemmelser i skattelovene for byene og landet av 18. august 1911 § 121 nr. 2 og § 113 nr. 2, tilleggsavgift etter den tidligere lov 19. mai 1933 nr. 11 om omsetningsavgift § 3 og andre tilleggsavgifter har ikke vært ansett som straff i forhold til straffeprosessloven og Grunnloven § 96 selv i de tilfeller der grunnlaget for ileggelse var forsettlige eller grovt uaktsomme forhold, jf. Rt 1950 674 og Rt 1961 1271. ... Denne gjennomgåelsen viser at tilleggsskatt aldri har vært klassifisert som straff i Norge”.

© Advokatfirmaet RUV (Org nr.: 996 276 155)