Inngrep i privates rettsstilling vil alltid måtte ha sitt rettslige utgangspunkt i lov (jf. legalitetsprinsippet), dersom det ikke foreligger et annet kompetansegrunnlag. Etter Grunnloven § 75 er det kun Stortinget som har kompetanse til å gi lover. Stortinget kan etter sikker rett delegere kompetansen til forvaltningen for å gi nærmere regler, og til å utøve myndighet. Stortinget kan dermed delegere kompetanse til å gi nærmere regler i forskrifts form til bestemte forvaltningsorgan, og forvaltningsorgan kan delegere kompetansen videre til underliggende forvaltningsorgan dersom loven er utstyrt med en fullmaktshjemmel/delegasjonshjemmel som gir forvaltningsorganer kompetanse til å angi nærmere regler og/eller kompetanse til å fatte vedtak.

Delegering av lovgivningsmyndighet skjer når Stortinget gir andre kompetanse til å gi bestemmelser som ellers måtte ha vært gitt ved formell lov (forskrifter). Slik delegasjon skjer i stor utstrekning fra Stortinget til regjeringen og departementene. Kompetansen kan også delegeres til private rettssubjekter med hjemmel i lov, eksempelvis salglagene med hjemmel i råfiskloven. Selve delegasjonsadgangen av lovgivningsmyndighet må ha hjemmel i lov. At myndighet delegeres betyr ikke at det delegerende organ mister kompetansen. Det underliggende organ vil også være underlagt instruksjonsmyndighet til det overordnede organ, hvis myndighet er delegert til underordnet organ. Regjeringen vil også på grunn av parlamentarismen også kunne instrueres av et Stortingsflertall til å bruke tildelt myndighet i lov på en bestemt måte.

Eksempelvis kan Stortinget gi et organ fullmakt til å gi visse regler på et område. Ofte vil en lovbestemmelse ha en ordlyd som ”Kongen kan gi nærmere bestemmelser om…..”. Stortinget kan også endre eller oppheve de regler forvaltningen utformer i medhold av fullmakten. Dette skjer imidlertid sjelden.

Delegasjon kan imidlertid ikke skje i større utstrekning enn Stortinget har gitt fullmakter til i loven. Om et underliggende organ kan delegeres kompetanse til å gi forskrifter må vurderes ut fra en tolkning av kompetansegrunnlaget i den loven som gir det overordnede organ kompetansen. De fleste lover som inneholder fullmakter til å delegere kompetanse til å fatte enkeltvedtak og forskrifter inneholder en klausul om at ”Kongen kan fastsette nærmere bestemmelser om” eller ”Departementet kan fastsette nærmere bestemmelser om”. Dersom lovgiver har gitt kompetansen til departementet, så kan departementet fritt delegere kompetansen videre til organer underlagt instruksjonsretten. Hvis lovgiver har gitt kompetansen til Kongen i lovteksten, så må delegasjon skje med vedtak fra en samlet Regjering, fordi reglene da er så viktige eller sektorinngripende (berører andre departementers ansvarsområder) at de må fastsettes av en samlet regjeringsbeslutning. Dersom lovbestemmelsen lyder ”Kongen i statsråd kan fastsette nærmere bestemmelser om,” er det antatt at kompetansen ikke kan delegeres videre, slik at forskriftene må godkjennes av Regjeringen samlet hver gang. Noen ganger er underliggende organ tildelt kompetanse (myndighet) direkte i loven, eksempelvis Kredittilsynet etter verdipapirhandelloven, men stort sett vil kompetansen tilligge departementet eller Regjeringen samlet.

Når det gjelder delegasjon av forskriftskompetanse i lov gjennom såkalte fullmaktslover er det antatt at forvaltningen i utgangspunktet ikke bør delegeres så vid kompetanse og frie rammer at Stortingets kompetanse og plikt til å være lovgivende organ etter Grunnlovens § 75 blir tilsidesatt. Det er derfor antatt at Stortingets adgang til å gi ”lovgivende myndighet” til forvaltningen gjennom forskriftskompetanse vil være avhengig av behovet for regler som kan tilpasses hyppige endringer, teknisk sakkyndighet, lokal kunnskap eller høy detaljeringsgrad, dersom det vil være uhensiktsmessig for Stortinget å behandle dette til enhver tid, eller om det vil bli uoversiktlig at reglene gis som lov. I etterkrigstiden har vi som konsekvens av et mer avansert og gjennomregulert samfunn, opplevd en utvikling mot økende bruk av ramme- og fullmaktslovgivning.

Domstolenes vurdering av forvaltningens kompetanse ved fastsettelsen av forskrifter har de senere år innrømmet forvaltningen en diskresjonær forståelse av eget kompetansegrunnlag. Grensene for skjønnet er normalt lagt innenfor det alminnelige formål med bestemmelsene og er dermed ikke uttømmende regulert i ordlyden, jfr. Rt.1993 s. 578: ”Ved utferdigelsen av forskrifter etter annet ledd er det klart at departementet kan ta alle de hensyn som ligger innenfor reguleringsbestemmelsenes alminnelige formål”.” De hensyn som har begrunnet de omtvistede forskrifter, ligger klart innenfor det alminnelige formål for reguleringsbestemmelsene i saltvannsfiskeloven §4 og §5”.

Rettssikkerheten ivaretas blant annet ved at myndighetene er underlagt ulovfestede prinsipper om habilitet, saklighet og likebehandling i sin myndighetsutøvelse, som domstolene har anledning til å prøve ved fastsettelsen av forskrifter. Overtredelse av kompetansegrunnlaget vil alltid være underlagt domstolsprøvelse, selv om hensiktsmessigheten av skjønnet ikke kan prøves. Forskriftene hører formelt under Regjeringens ansvarsområde, og muliggjør derfor også bruk av konstitusjonelle virkemidler som Stortingets kontroll og instruksjonsrett. Denne kompetansen kan også i loven legges til Kongen i Statsråd for å sikre en bred politisk behandling, dersom det er særpregede forhold som tilsier at departementet ikke bør utøve myndigheten alene. Ved fastsettelsen av forskriftene følger det av forvaltningsloven § 37 at ”Offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som forskriftene skal gjelde eller gjelder for eller hvis særlige interesser berøres, skal gis anledning til å uttale seg før forskriften blir utferdiget, endret eller opphevet.”

Prinsippet om at inngrep av lovs art helst bør behandles av lovgiver, har et rettssikkerhetsmessig og demokratisk aspekt. Dette har vært en tradisjonell konflikt mellom hensynet til rettssikkerhet gjennom en demokratisk prosess på den ene siden og kravet til en effektiv administrasjon på den andre. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité vurderte i 1998 et forslag om å nedsette et utvalg for å evaluere den tiltakende bruk av fullmaktslover (Innst.S.nr.87 (1998-1999), jf. Dok.nr.8:15 (1998-1999)). Komitéen konkluderte med at det ikke var nødvendig å nedsette et slikt utvalg. Det ble imidlertid bemerket at Stortinget i fremtiden ville være bevisste på den kompetanse de delegerer til forvaltningen ved vurderingen av delegasjonshjemler.

Det ble i den forbindelse uttalt (s. 12): ”Selv om det kan være delte meninger om i hvilken utstrekning det i lovgivningen bør overlates andre enn Stortinget å gi bestemmelser av lovs karakter vil en som også anført av komitéen peke på at når det gjelder en lov som denne, som har til formål å sikre orden på fiskefeltet, muliggjøre rasjonelt og effektivt fiske, beskytte fiskebestanden mot overbeskatning og regulere motsetningene mellom de forskjellige fiskemetoder, er det både nødvendig og hensiktsmessig til en viss grad i selve loven bare å angi karakteren av de bestemmelser som kan utferdiges.”

Typetilfellene som skal reguleres, er imidlertid ofte mange og fordrer et høyt detaljnivå. Forskrifter i stedet for ny lovgivning har således lenge vært virkemiddelet for å regulere typetilfellene innen ressursforvaltningen, som ikke bare er mange, detaljerte og varierte, men som også endres raskt og kontinuerlig.

På den annen side er det viktig at forvaltningen ikke får for vide fullmakter til å gi bestemmelser av lovs karakter uten at dette er nødvendig. Hensynet til forutberegnelighet og likhet tilsier at det i loven bør være en fornuftig grad av detaljering i lov. Samtidig er det viktig å huske på at for mange og detaljerte bindinger i loven lett kan medføre at loven ikke treffer typetilfellene og dermed kan gå ut på dato. Det er dessuten viktig at loven på et lovteknisk grunnlag er håndterlig i forhold til antall typetilfeller, avgrensninger og definisjoner.

© Advokatfirmaet RUV (Org nr.: 996 276 155)