Forvaltningsloven gjelder etter § 1 for ” den virksomhet som drives av forvaltningsorganer “ (offentlig virksomhet), når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov.

Loven får etter forvaltningsloven § 1 anvendelse ”med mindre noe annet følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov”. Enkelte andre lover som lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) § 1-2 sier uttrykkelig at forvaltningsloven ikke får anvendelse, samt også lov 19. november 1982 nr. 66 om kommunehelsetjenesten (kommunehelsetjenesteloven) § 2-1.

Et forvaltningsorgans virksomhet omfattes også av forvaltningsloven, når forvaltningen ikke fatter vedtak og utøver offentlig myndighet, dvs. når handlingen ikke anses for å være ”bestemmende for rettigheter eller plikter” og dermed ikke er ”utøvelse av offentlig myndighet”. Forvaltningen er således i all sin virksomhet underlagt de lovfestede og ulovfestede regler om offentlig saksbehandling, også når ikke myndighet eller vedtakskompetanse utnyttes. Imidlertid vil forvaltningsloven kap. IV-VI gjelde kun ved behandlingen av enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 3, slik at dersom saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak skal komme til anvendelse må virksomheten/handlingen anses som offentlig myndighetsutøvelse og være bestemmende for privates rettigheter og plikter. Kap. VII vil kun få anvendelse i forhold til forskrifter.

Imidlertid vil regler om habilitet, taushetsplikt, veiledningsplikt mv. etter forvaltningsloven kap. II uansett få anvendelse for all offentlig virksomhet, der forvaltningsorganer er involvert, dersom det ikke er gjort særskilt unntak i lov. I forarbeidene til forvaltningsloven Ot.prp.nr.38 (1964-1965) s. 30 er det sagt følgende om offentlig virksomhet:

”Etter både proposisjonutkastet og komitékastets første og annet ledd får loven som hovedregel anvendelse i enhver « forvaltningssak », dvs i « enhver sak hvor et forvaltningsorgan handler på vegne av stat eller kommune ». Dette omfatter ifølge komiteen (innstillingen s. 432 første spalte øverst) « all myndighetsutøvelse og annen virksomhet som skjer på det offentliges vegne. Således går også det offentliges forretningsdrift, de rene tjenesteytelser og det man har kalt egenforvaltningen inn under loven når virksomheten utøves av forvaltningsorgan...»”

Offentlig virksomhet omfatter således også annen virksomhet enn den tradisjonelle myndighetsutøvelse gjennom å fatte enkeltvedtak og forskrifter. Normalt vil offentlig virksomhet også omfatte næringsvirksomhet og tjenesteytelser. All saksbehandling og virksomhet som regnes som offentlig virksomhet må således skje i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser så langt det i særlovgivningen ikke er sagt at forvaltningsloven ikke skal gjelde.

Offentlig virksomhet må imidlertid avgrenses mot ren privat virksomhet som forvaltningsorganer gjør, som å inngå avtale om kjøp og salg på markedsmessige vilkår. Forvaltningsorganene er der ikke underlagt forvaltningsloven, men kan likevel være underlagt lov om offentlige anskaffelser når kontraktene er av en viss størrelse. I Rt. 1977 s. 1035 (Journaldommen) ble det lagt til grunn at offentlig sykehusdrift var offentlig virksomhet etter forvaltningsloven:

”Mellom partene synes det ikke å være uenighet om at offentlig sykehusdrift i utgangspunkt faller inn under området for forvaltningslovens § 1 og offentlighetslovens § 1. Jeg kan slutte meg til dette”.

Innenfor forvaltningsvirksomheten finnes både intern forvaltningsadministrasjon, som går på organiseringen av forvaltningens virksomhet og behandling, samt virksomhet rettet direkte mot borgerne. Sistnevnte omfatter både offentlig myndighetsutøvelse og ordinære privatrettslige forhold. Tradisjonell myndighetsutøving er også når et forvaltningsorgan treffer et enkeltvedtak som er bestemmende for borgernes alminnelige handlefrihet. Eksempelvis påbud om renseanlegg for å minske luftforurensning fra en bestemt fabrikk, eller påbud om sikkerhetstiltak på en boreplattform. Lovgiver kan også oppstille generelle forbud som den enkelte virksomhet kan søke om å få dispensere fra. Med andre ord kreves det at visse typer virksomheter får offentlig tillatelse og på den måten ikke lenger rammes av forbudet. Eksempler kan være en byggetillatelse, en konsesjon til erverv av fast eiendom eller en skjenkebevilling. Ytelse av økonomisk bistand og andre støtteordninger til enkeltpersoner er også en del av den offentlige forvaltning. Eksempler er sosialstønad, kontantstøtte, arbeidsledighetstrygd, attføring, rehabiliteringspenger og bostøtte.

Forvaltningsloven er i stor grad en kodifisering av ulovfestet rett, slik at enkelte saksbehandlingsprinsipper i utgangspunktet vil kunne få anvendelse også for forvaltningsvirksomhet som er unntatt forvaltningsloven, i hvert fall som et kjerneprinsipp. Imidlertid må man ha i mente i hvilken grad lovgiver konkret har ønsket å unnta saksbehandlingen på visse forvaltningsområder fra forvaltningsloven gjennom formell lov av ressurshensyn, eks. slik man har gjort for klage på helsepersonell, og for enkelte nemnder og råd.

© Advokatfirmaet RUV (Org nr.: 996 276 155)